尽管目前暂缓起诉制度还不具有法定性，但是，各地一系列遥相呼应的司法实践已经以不争的事实验证了暂缓起诉制度的诉讼价值。笔者认为，在构建社会主义和谐社会和国家提出宽严相济的刑事政策这一法治背景下，暂缓起诉制度将扮演更为积极的角色，为公诉职能的充分履行注入了更为灵活和人性化的元素。暂缓起诉制度具有充分的入法条件：一方面，暂缓起诉制度与现有的起诉、不起诉等公诉职能之间的关系不是排异，而是补充。它特有的无可替代的政策功能为其“入法”提供了充足的依据；另一方面，刑诉法的修改日益临近，这一法治活动将为暂缓起诉制度的“入法”提供良好的时机条件。

一、暂缓起诉制度及与相关制度比较

目前，世界各国刑事诉讼立法大多在明确规定起诉条件的同时，兼采起诉便宜主义，即允许检察官斟酌情形作不起诉处分。其包括两种类型，法定不起诉和裁量不起诉。暂缓起诉即属后者。暂缓起诉，即检察机关在审查起诉过程中，对于符合提起公诉条件的案件，暂不作出处理决定，而是规定一定的考验期并附加条件，待考验期满后，再根据具体情况对犯罪嫌疑人作出起诉或者不起诉决定的一种制度。它是刑事诉讼过程中，检察机关在审查起诉阶段自由裁量权的一种具体表现形式。

在现行法律规定的法定不起诉、存疑不起诉、酌定不起诉三种不起诉类型中，法定不起诉由于法律有明确规定，因此不属于自由裁量的范畴，与作为自由裁量权具体表现形式的暂缓起诉显然不同；存疑不起诉是由于证据不足而不符合起诉条件，因此，在前提要件上不同于以符合起诉条件为特征的暂缓起诉；与酌定不起诉相比，适用暂缓起诉的案件性质在犯罪情节的评价上与之一致，但在可能适用的刑罚部分的标准上，较之于适用酌定不起诉的案件，具有更为严厉的评价，并界于后者与应当起诉的案件所可能适用的刑罚之间。此外，与已经被取消的免予起诉制度相比，尽管后者也体现了惩办与宽大相结合的刑事政策，但其不经审判即先定罪，超越了公诉权的范围，违背了我国刑诉法关于法院统一定罪的原则；而暂缓起诉是提起公诉的缓冲机制，暂缓起诉后，当被中止的诉讼程序因具备一定的条件而被重新启动时，提起公诉的程序将继续进行；如果在规定的考验期内没有发生重新启动程序的因素，检察机关将对犯罪嫌疑人作不起诉处理。无论何种情形，检察机关都没有超出其应有的权限范围。因此，二者存在本质上的差异。

二、暂缓起诉制度是检察机关在审查起诉环节落实宽严相济刑事政策的具体体现

刑事政策是指国家和社会依据犯罪态势对犯罪行为和犯罪人运用刑罚和诸多处遇手段，以期有效地实现惩罚和预防犯罪目的的方略。刑事政策是刑事立法与刑事司法之间双向沟通的中介，立法通过刑事政策调节司法，司法通过刑事政策调节立法。前者突出表现在刑罚方面，后者则突出表现在立法修改方面。具体到历史的范畴，一定的社会条件和代表了国家意志的社会需要被提炼并反映到这一时期的政策中，国家通过政策杠杆来最大限度地缩小现行法律和当前社会需要之间的距离。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国经济社会生活正在发生复杂而深刻的变动。由此，党中央作出了“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”的基本结论。“宽严相济”的刑事司法政策就是在这样的时代背景下被提出的，它要求政法机关从有利于缓解社会冲突、减少社会对立、促进社会和谐的高度，公正执法，推进司法体制改革。

暂缓起诉制度契合了这种发展要求，它作为审查起诉环节的一种缓冲机制，为社会力量介入犯罪控制系统提供了可能的空间，同时，对被暂缓起诉人的处遇也充分体现了宽严相济的刑事政策。这种政策导向的结果，对被暂缓起诉人而言，暂缓起诉为他们开启了与通往审判台相反方向的复归社会的大门，能否跨过这道门槛，取决于他们的自制和司法的、社会的综合力量的效能；对司法机关而言，随着程序的中止，司法资源的支出也将暂停投入，在能达到同样目的的情况下，司法资源的消费区间将缩减到起诉环节，这种低成本的殊途同归，即便有“交易”或“妥协”之嫌，也不失为是一种双赢。

三、暂缓起诉制度法制化的意义

暂缓起诉制度的司法价值在于，通过丰富检察机关的自由裁量权，使检察机关能够更好地贯彻宽严相济的刑事司法政策，充分地履行法律监督职能，有效地遏制、预防和减少犯罪，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障。具体体现在：

（一）在法律功能层面，作为介于起诉与不起诉之间的中间措施，它完善了审查起诉链的功能，丰富了检察机关的公诉裁量权，是以控制犯罪与保障人权相结合的诉讼理念为基点，对公权力的一种中和。从保障个人权利的角度，对于现行法律规定的符合起诉条件的案件，在提起公诉与否的问题上，仍然存在选择的空间。暂缓起诉制度恰恰完善了这个空间中的选项。通过暂缓的方式，将符合提起公诉条件的案件进行分流，使犯罪嫌疑人在被推向审判台前，仍有可能、有机会避免自己被贴上被告人乃至罪犯的标签。

（二）在效益考量层面，暂缓起诉制度前置性地发挥了刑罚的预防功能，是在减少司法成本的情况下，对刑罚预防功能的预支。经济的适用法律应当包括两个方面：一是有效配置司法资源，使有限的司法资源最大限度地发挥效能；二是能够更充分发挥现有法律机制的作用。暂缓起诉制度在体现了递进式的程序过滤诉讼机制的同时，前置性地发挥刑罚裁量制度中缓刑的功能。缓刑是刑罚运用制度，是对犯罪分子已经适用了某一刑罚，而按有关规定附条件地不执行。缓刑制度的适用既不失刑罚应有的威慑功能，同时又具有促使罪犯改恶从善与再社会化以及刑罚执行经济性的优点。相应的，与之属于同一功能体系的暂缓起诉制度是审查起诉的具体运用制度，它与缓刑制度是使这类功能得以发挥作用的不同诉讼阶段的两种手段。这两种手段在同一诉讼程序中呈现出一种呼应的接力关系。暂缓起诉制度的适用，能够在不动用进入刑罚执行阶段所需司法资源的情况下，使得刑罚的上述功用得到延伸，即从执行领域前置延展到了审查起诉环节。无论是缓刑还是暂缓起诉制度，它们的启动均附着一定的条件，这些条件所承载的政策理念就是宽严相济。当然，司法成本的减少是以社会力量的介入为补充的。本来，对犯罪的防御就是社会共同的责任，而非纯粹的司法事务，因此，这符合社会力量加司法力量综合控制犯罪的策略趋势。

（三）在法治理念上，它突出了以人为本的法治理念。任何制度及决策的形成和选择都不是政治家、法学家们的独创。它的母体是社会的现实发展需要。这种需要与社会成员的个体生活息息相关。我们不能脱离社会群体去对社会发展现状品头论足。因为，社会成员是包括法律在内的一切社会运行规则的真正的参与者。暂缓起诉的适用正是突出了这种以人为本的司法理念。它的关注视野从程序之内延伸到程序之外，从犯罪嫌疑人的现在延伸到他们的将来。当一个公民涉嫌犯罪时，他在刑事诉讼程序中的身份也在相应地累加。从犯罪嫌疑人到被告人，从被告人到罪犯或犯人。暂缓起诉将是否附加这种消极的标签从强制变成了一种选择，给被暂缓起诉人以改过自新的机会，体现了司法程序中的人本理念。

四、暂缓起诉制度运行机制

（一）暂缓起诉的适用对象

对暂缓对象的圈定应当有一个循序渐进的放大过程。需要统筹考虑到刑法典的规定、考虑到相关配套制度的完善以及可资利用的社会资源量的限制等因素。对法律规定所承载的立法精神亦应有一个系统的把握。其中，实体法与相应程序法之间的匹配关系，不仅仅体现在条文规定上，同时在立法精神上也一脉相承。我国１９９７刑法第十七条第二款，对已满１４周岁不满１６周岁的未成年人负刑事责任的犯罪范围采用的立法方式是，规定处于该年龄段的人，仅对法律所明列的严重犯罪行为才具有责任能力，应当负刑事责任；此外，关于未成年人的刑事责任问题，１９９７刑法第四十九条明确规定，对未成年人犯罪不适用死刑；第十七条第三款规定，对未成年人犯罪，“应当从轻或者减轻处罚”。因此，参照实体法的相关规定和司法实践成果，并结合上文所提及的高检院为贯彻宽严相济刑事政策所出台的三个专门性文件的主题，建议本制度先以未成年犯罪和过失犯罪的犯罪嫌疑人为适用对象。

（二）司法威慑与社会帮教共同作用

暂缓起诉考验期间，社会力量必须及时跟进，需要建立相应的衔接机制，使社会力量介入犯罪控制综合防控体系制度化，使司法的威慑和社会的帮教在防控犯罪方面相互贯通，充分发挥暂缓起诉制度的政策价值。当然，司法的力量并不仅仅止步于程序。暂缓起诉作为一种工作机制，为矛盾的化解留出了空间，检察机关在这个空间中必须有所作为。这里的“作为”并非仅仅是作出相关的决定或撤销决定，这仅仅是程序上的作为，在具体内容上，还必须要帮助促进矛盾的化解。如果仅有前者，其功能充其量只是某种刑罚意义上的警戒作用。只有根除症结，帮助促进矛盾的化解，才能有效利用暂缓起诉提供的这个空间，实现适用这项制度的初衷。

（三）充分利用考核评价体系的规范和引导功能

暂缓起诉入法，必然要经历一个目标与实施之间的“磨合”的过程，在一段时间内，初衷与效果之间会有一定的距离。暂缓起诉功能的发挥是随着各种配套机制的完备渐进而行的。在遵循法律规定的前提下，必须要将能充分发挥其司法效能的理念具体化到操作层面，这就要充分利用工作考评机制的规范和引导功能，在目标考核体系中作科学的设计，以便能够最大限度地发挥这项制度的功能，避免由于实施方式的不妥而导致其本有功能的流失，甚至产生其他有损法治的弊端。